از شورای حل اختلاف تا دادگاه صلح؛ تجربه‌ی سه دهه آزمون و خطا

در  حدود یک سال قبل، یعنی در تاریخ 06 شهریور 1402 قانون جدید شوراهای حل اختلاف به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید. حالا، پس از گذشت یک سال از تصویب قانون مذکور، هم‌چنان قوه قضاییه در پی ایجاد ساختارهای اجرایی این قانون است. در این یادداشت می‌خواهیم به چند پرسش مهم پاسخ دهیم:

• با اجرایی شدن قانون جدید، چه تغییراتی در سیستم دادرسی ایران اتفاق می‌افتد؟

• صلاحیت دادگاه صلح چیست؟

• و سوال مهم، آیا بعد از سپری شدن قریب به سه دهه از تأسیس نهاد شوراهای حل اختلاف، می‌توان آن را کارآمد و موثر دانست؟

کلیاتی درباره قانون جدید شوراهای حل اختلاف

یکی از اولین نکاتی که توجه ما را جلب می‌کند، عنوان قانون است: «قانون شوراهای حل اختلاف».   اما قانونگذار، در متن قانون مرجعِ مهم دیگری تحت عنوان «دادگاه صلح» تاسیس کرده است. که دارای صلاحیت رسیدگی بوده و در عنوان قانون هیچ اشاره‌ای به آن نشده است. به عبارتی، صلاحیت رسیدگی و صدور حکم از شوراها سلب شده است.  طبق ماده 13، این نهاد فقط و فقط امکان برقراری «صلح و سازش» میان طرفین دعوی را دارد. همپنین این اختیار محدود به حالت زیر است :

خواهان (در پرونده‌های حقوقی) و شاکی یا مدعی خصوصی (در پرونده‌های کیفری) درخواست صلح و سازش را مطرح نماید.

در این میان، چندان که بیان کردیم،قانونگذار، «دادگاه صلح» را با صلاحیت رسیدگی قضایی تاسیس کرده است. . پیش از آنکه، به این نهاد بپردازیم، مروری بر پیشینه نهاد شورای حل اختلاف ضروری است؛ برای آنکه بدانیم از کجا به وضعیت کنونی رسیده‌ایم.

مروری بر تاریخچه شورای حل اختلاف

 «قانون تشکیل خانه انصاف» در سال 1344 برای کاستن از پرونده‌های ورودی به دادگستری وضع گردید. طبق ماده 14 این قانون، رسیدگی در امور خلافی (در مقابل جنجه و جنایت) در صلاحیت خانه انصاف بود. به علاوه، در سال 1345، با تصویب «قانون تشکیل شورای داوری»، قانونگذار تلاش کرد اختلافات بین اصحاب دعوی را با سازش خاتمه دهد.

پس از انقلاب اسلامی، منطبق با اصل 4 قانون اساسی و هم‌راستا با نهادهای مشابه در فقه، برخی، در پی بازتولید «قاضی تحکیم» بودند. به نحوی که در ماده 6 قانون تشکیل دادگاه‌های عمومی و انقلاب مصوب 1373 پیش‌بینی گردید. «طرفین دعوا در صورت توافق می‌توانند برای احقاق حق و فصل خصومت، به قاضی تحکیم مراجعه کنند.» اما، در مرحله‌ی اجرا با توجه به اینکه در متون فقهی، فقها در خصوص حدود صلاحیت و همین‌طور شرایط قضاوت قاضی تحکیم، اختلاف نظر جدی داشتند، امکان اجرایی شدن این نهاد مهیا نشد.

در نهایت، سال 1379 و با تصویب ماده 189 قانون سوم توسعه، برای نخستین‌بار نهاد «شورای حل اختلاف» وارد قلمرو نظام حقوقی ایران شد. از جمله مهم‌ترین ایده‌پردازان جهت تأسیس این نهاد، مرحوم آیت الله شاهرودی (ره) بودند. درواقع، در زمان انتصاب ایشان به ریاست قوه قضاییه، حذف نهاد دادسرا تبدیل به یک معضل جدی در نظام کیفری ایران بود. بنابراین تشکیل شورای حل اختلاف با ایده‌ی صلح و سازش، آمار پرونده‌های ورودی به محاکم دادگستری را کمتر کرد.

علاوه‌بر توجیه فقهیِ «قاضی تحکیم» (که البته هیچ نسبتی با شورای حل اختلاف ندارد و تفصیل این موضوع خود بحث مجزایی است)، بنیان‌گذاران نهاد شورای حل اختلاف به مبنای حقوق عرفی (کامن لا) هم استناد می‌کردند. متأسفانه، با درک نادرستی از دادگاه مجستریت (Magistrate Court)، گمان بر این بود که شورای حل اختلاف الگوبرداری از مجستریت است. حال آنکه، قضات دادگاه مجستریت، با افرادی غیرحقوق‌دان و دسترسی به سیستم دادرسی ارزان و با صلاحیت صدور حکم (و نه سازش) تشکیل شده است. بنابراین، شورای حل اختلاف، نسبتی با مبانی شرعی و عرفی ندارد.

در هر حال، تا سال 1387، شورای حل اختلاف به استناد آیین‌نامه اجرایی ماده 189 قانون برنامه سوم اداره می‌شد؛ آیین‌نامه‌ای که با اصل تفکیک قوا و اصول متعدد قانون اساسی (مانند اصول 34، 61، 159، 163 و 164) مغایر بود. در نهایت، سال 1387 قانون شورای حل اختلاف با مهلت آزمایشی سه ساله تصویب شد. سپس، در سال 1394، قانون شوراهای حل اختلاف مصوب گردید که در عمل با چندین بار تمدید آزمایشی منجر به تصویب قانون جدید در شهریور ماه 1402 شد.

شورای حل اختلاف در ترازوی ارزیابی

در تمام این سال‌ها، موسسین و حامیانِ شوراهای حل اختلاف مدعی ایجاد صلح و سازش بودند. اما لااقل، بر اساس تجربه و آمارهای پراکنده، تعداد اندکی از پرونده‌ها منجر به سازش می‌شود. به عبارتی، زمانی که موضوع سازش که اساساً مبتنی بر وجود نهادهای مدنی و مردمی است به شوراها به عنوان نهادی دولتی، واگذار می‌شود، نباید انتظار توفیق داشت. چه اینکه، علاوه بر نداشتن تخصص و آشنایی با اصول روانشناسی، با بخشنامه و ابلاغ‌های دستوری نمی‌توان در راستای سازش گام برداشت. هم‌چنین، از نظر فضای اداری، علی‌الاصول شوراها در اتاق‌های کلنگی و با فضایی شلوغ، از نظر معماری ساختمان و فضای فیزیکی، مهلت و امکانی برای صلح و سازش فراهم نمی‌کنند. از این‌رو، امر سازش در شوراها تبدیل به امری فرمایشی و صوری شده است.

از سوی دیگر، شوراها در پرونده‌های کیفری و حقوقی، صلاحیت رسیدگی و صدور حکم داشتند. همین امر، باعث عدم دقت در بررسی پرونده ها برای اجرا بود و بعضاً مراجعان با سردرگمی مواجه گردند. باید در نظر داشت که عموماً مراجعین به شوراهای حل اختلاف، از طبقه متوسط یا متوسط رو به پایین هستند که برای وصول حق خود با چالش‌های بسیار بیشتری (در مقابل مراجع قضایی) دست و پنجه نرم می‌کنند.

در مجموع، بر خلاف لایحه ابتدایی شوراهای حل اختلاف، به نظر می‌رسد قانونگذار پس از حدود سه دهه با تصویب قانون جدید، در حال اقرار به ناکارآمدی نهاد شورای اختلاف است. چه اینکه، رسیدگی قضایی را از شورا سلب کرده و ایضاً صلح و سازش را هم صرفاً منوط به رضایتِ مدعی کرده است. چه اینکه، تا پیش از این، دادسراها به بهانه سازش، شاکی را آواره شورا می‌کردند و یک مرحله رسیدگی هم به فرآیند پیگیری کیفری آنان افزوده می‌شد. اکنون، از این چالش‌ها کمتر اما شورا هم‌چنان برقرار است. به نظر می‌رسد در سال‌های آتی همین اختیار محدود هم از دوش شوراها برداشته شود؛ چرا که آزمایش‌ها و آزموده‌ها برای سیاست‌گذاران به انتها نرسیده است.

صلاحیت قضایی دادگاه‌های صلح

صلاحیت دادگاه‌های صلح از نظر رسیدگی هم‌زمان به پرونده‌های کیفری و حقوقی، مشابه «دادگاه بخش» است (ماده 12 قانون شوراهای حل اختلاف مصوب 1402). دعاوی حقوقی تا 100 میلیون تومان، دعاوی تصرف عدوانی، حصر ورثه، تأمین دلیل و … در صلاحیت دادگاه صلح است. در پرونده‌های کیفری نیز، جرائم غیرعمدی ناشی از کار یا تصادفات رانندگی و ایضاً جرائم عمدی تعزیری مستوجب مجازات درجه 7 و 8 در صلاحیت دادگاه صلح است (از هم‌اکنون قید عمدی بودن در این قسمت محل اختلاف است). پرونده‌های کیفری، بدون کیفرخواست (مشابه دادگاه بخش) در دادگاه صلح رسیدگی می‌شود.

دادگاه صلح با حضور قاضی رسمیت پیدا می‌کند. اصل بر این است که آرای دادگاه‌های صلح قطعی است؛ مگر مواردی نظیر نصاب بالای 50 میلیون تومان، دیه بیش از یک دهم دیه کامل یا معادل آن، دعاوی حقوقی تصرف عدوانی، مزاحمت و ممانعت از حق، دعاوی راجع به جهیزیه، مهریه و نفقه، دعاوی تخلیه عین مستأجره و تعدیل اجاره‌بها، جنبه عمومی جرایم غیرعمدیِ دعاوی کارگری و تصادفات رانندگی منوط به اینکه مجازات قانونی آن درجه 6 یا بیشتر باشد و جرائم عمدی تعزیری با مجازات قانونی حبس درجه هفت؛ که قابل تجدیدنظر در دادگاه تجدیدنظر استان است (تبصره 5 ماده 12 قانون شوراهای حل اختلاف مصوب 1402).

جمع‌بندی نهایی

پس از سال‌ها آزمایش و خطا، اکنون به ایستگاهی رسیده‌ایم که قانونگذار با شناخت از خطاهای قانون شوراهای حل اختلاف سابق، در پی اصلاح آزمایش طرح دیگری در بستر دادگاه صلح است. اما، ایجاد دادگاه صلح نیز به نظر می‌رسد با توجه به ظرفیت‌های مراجع قضایی فعلی راهکار درستی نبود. چه اینکه، با ساختار فعلی قوه قضاییه، پرونده‌های کیفری ناظر به جرایم خُرد (درجه 7 و 8) را می‌توان به دادگاه کیفری (2) واگذار کرد. در مقابل، پرونده‌های حقوقی را هم با تشکیل دادگاه حقوقی (2)، می‌شد مدیریت کرد. نه اینکه، هم‌چنان در بر پاشنه‌ی سابق بچرخد و عنوان قانون، «شوراهای حل اختلاف» باقی بماند؛ در حالی که اساساً شوراها از دایره رسیدگی خارج شده‌اند.

به علاوه، هم‌چنان طبق ماده 6 قانون شوراهای حل اختلاف 1402، کارکنان سابق شوراهای حل اختلاف در اولویت استخدام هستند. این قانون مجوز استخدام ده هزار نفر را به قوه قضاییه داده است. هزینه‌هایی سخت‌افزاری و نرم‌افزاری برای راه‌اندازی این ایده‌ی جدید را می‌شد با ظرفیت‌های فعلی دستگاه قضا رفع و رجوع کرد، نه آنکه بار مالی جدیدی تحمیل نمود.

آنچه، پیش از اجرایی شدن قانون، عیان است، آنکه باید منتظر صدور آرای وحدت رویه متعدد در تفسیر قانون باشیم؛ چون ابهامات و اشکالات اجرایی پس از رسیدگی‌های قضایی آشکارتر خواهد شد. به علاوه، شوراها، به تجربه سال‌های پیش توفیق در سازش نخواهند داشت. چرا که هدف سازش و کاستن از آمار پرونده‌های خُرد را باید در تقویت نهادهای مدنی و مردمی است. فربه کردن حاکمیت در تمام امور قضایی هدف نیست.

به قلمِ ضرغام نره ئی، جهت انتشار اختصاصی در وبسایت راوی حق.