مقدمه‌ای درباره جایگاه سازمان برنامه و بودجه
سازمان برنامه و بودجه، پس از انقلاب اسلامی در برهه‌های زمانی متفاوت از سوی روسای جمهور دچار تحولات ساختاری شد. از جمله آنکه، براساس مصوبه مورخ 1378/12/11 شورای عالی اداری، با ادغام دو سازمان برنامه و بودجه و امور اداری و استخدامی کشور، «سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی» تشکیل شد.
در جلسه مورخ 1386/04/18 شورای عالی اداری در اقدامی عجیب، مصوب شد.«معاونت نظارت و هماهنگی بر سیاست‌های اقتصادی و علمی معاون اول رئیس جمهور، معاونت هماهنگی و نظارت راهبردی نهاد ریاست جمهوری، سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور و موسسات وابسته به آن؛ با تمام وظایف و اختیارات و مسئولیت‌ها و دارایی و تعهدات و اعتبارات و امکانات و نیروی انسانی، ادغام و با عنوان دو معاونت به نام‌های «معاونت توسعه و مدیریت و سرمایه انسانی رئیس جمهور» و «معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی رئیس جمهور» فعالیت کنند. در جلسه مورخ 1393/09/12 شورای عالی اداری، مجدد سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی احیا شد.
نهایتأ، در جلسه‌ی مورخ 1395/05/02 شورای عالی اداری، مصوب شد.«وظایف رئیس جمهور در امور برنامه و بودجه، در قالب سازمان برنامه و بودجه کشور توسط «معاون رئیس جمهور و رئیس سازمان برنامه و بودجه کشور» اداره گردد.» بنابراین، در حال حاضر، این نهاد با نام «سازمان برنامه و بودجه کشور» شناخته می‌شود. و عنوان «سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی» یا «معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی» ناظر به تحولات پیشین است. حال آنکه، در رأی صدرالاشعار، مرجع قضایی بدون اشراف به این تحولات، در متن دادنامه به «داوری شورای عالی فنی معاونت برنامه‌ریز و نظارت راهبردی ریاست جمهوری» اشاره کرده است.
مبنای تشکیل شورای عالی فنی
مبنای تشکیل شورای عالی فنی، لایحه قانونی راجع به اصلاح تبصره 80 قانون بودجه سال 1356 کل کشور مصوب 1358 شورای انقلاب و مبنای قانونی تشکیل شورای فنی استان، لایحه قانونی واگذاری اختیارات فنی به استان‌ها مصوب 1358 شورای انقلاب است.
طبق لایحه قانونی راجع به اصلاح تبصره 80 قانون بودجه 1356 مصوب 1358 شورای انقلاب، تبصره 80 قانون بودجه 1356 به این شرح اصلاح شد: «به جای کمیسیون شاهنشاهی … شورای عالی فنی مرکب از سه نفر به پیشنهاد وزیر مشاور [وزارت هیچ وزارتخانه‌ای را بر عهده ندارد، اما عضو هیئت دولت است. پس از انقلاب، این سِمَت حذف شد.] و رئیس سازمان برنامه و بودجه و تصویب هیأت وزیران» تشکیل می‌شود. در کنار این نهاد، «شورای فنی استان» نیز طبق لایحه قانونی واگذاری اختیارات فنی به استان‌ها مصوب 1358 شورای انقلاب، شکل گرفت.
براساس مصوبه اخیرالذکر، «به منظور تسریع و تسهیل در اجرای طرح‌ها و عملیات عمرانی در استان‌ها و افزایش کارایی دستگاه‌ها و عوامل اجرایی مستقر در مناطق مختلف کشور» شورای فنی استان زیر نظر استاندار تشکیل شد. از جمله اختیارات شورای فنی استان، «حل اختلاف میان دستگاه‌های اجرایی استان و عوامل اجرایی» است.
شورای عالی فنی به عنوان مرجع حل اختلاف
با در نظر داشتنِ جایگاه قانونی شورای عالی فنی، در سال 1378 و با ابلاغ نشریه 4311، ذیل تبصره 1 ماده 53 شرایط عمومی پیمان، شورای عالی فنی به عنوان مرجع حل اختلاف تعیین شد. این توضیح که هرگاه اختلافی، فی مابین کارفرما و پیمانکار پیش آید، «هر یک از طرف‌ها می‌تواند درخواست ارجاع موضوع یا موضوعات مورد اختلاف به داوری را به رئیس سازمان برنامه و بودجه ارائه نماید.» با موافقت رئیس سازمان، موضوع مورد اختلاف به شورای عالی فنی ارجاع می‌گردد. با این حال، کلمه «می‌تواند» در عبارت فوق موجب شکل‌گیری دو رویکردِ تخییری یا اجباری بودنِ مراجعه به شورای عالی فنی شده است.
رسیدگی شورای عالی فنی تخییری است
استدلال قائلینِ تخییری بودن ارجاع اختلاف به شورای عالی فنی را می‌توان در بخشی از دادنامه زیر مشاهده کرد:
«… دادگاه بدوی به این استدلال که قبل از اینکه طرفین برای رفع اختلاف خود به داور مراجعه نمایند به دادگستری مراجعه کرده‌اند دعوی را قابل پذیرش ندانسته است. حال آنکه استدلال دادگاه صحیح نیست زیرا در ماده 53 با قید کلمه می‌تواند مشخص است که اراده طرفین در این زمینه به اختیار در تعیین حَکَم متکی بوده و به هیچ عنوان الزامی در این خصوص برای طرفین وجود ندارد. و خاصه آنکه در ماده 54 قرارداد هم اشاره شده که قوانین مملکتی بر قرارداد حاکم خواهد بود.
بنا به مراتب مذکور عدم مراجعه به حَکَم موجب اسقاط دادخواهی برای تجدیدنظرخواه به محاکم دادگستری نیست.» (دادنامه شماره 74-1383/01/29 شعبه 27 دادگاه تجدیدنظر استان تهران) [خدابخشی، عبدالله، 1397، حقوق داوری و دعاوی مربوط به آن در رویه قضایی، چاپ پنجم، شرکت سهامی انتشار].
رسیدگی شورای عالی فنی اجباری است
در مقابل، قائلین به اجباری بودن رجوع به شورای عالی فنی بیان می‌دارند «… به موجب ماده 463 قانون آیین دادرسی مدنی چنانچه طرفین، شخص معینی را به عنوان داور انتخاب کنند. و آن شخص نخواهد به عنوان داور رسیدگی کند، موضوع در دادگاه رسیدگی خواهد شد.
بدیهی است به موجب مستفاد از ماده مذکور، داور باید نخواهد یا نتواند داوری نماید. و نتوانستن اعم از آن است که علت عدم توانایی، داخلی باشد. یا بر اثر عوامل خارجی که در این صورت طرفین باید به داور جدید تراضی کنند. در حالی که دلیلی ارائه نشده که اقدامات لازم برای انتخاب داور جدید شده باشد. لذا دادگاه تا قبل از ارجاع امر به داور، رسیدگی را مطابق قانون ندانسته و قرار عدم استماع دعوی را صادر می‌کند. »
ارزیابی استدلال‌ها
با این حال، به نظر می‌رسد دیدگاه قائلینِ به تخییری بودن داوری موضوع ماده 53 شرایط عمومی پیمان-نشریه 4311- مرجح باشد. چه اینکه، اولاً، با توجه به الحاقی بودن شرایط عمومی پیمان، پیمانکار فاقد قدرت چانه‌زنی و مذاکره در خصوص مفاد قرارداد است. ثانیاً، اکتفا به ظاهر کلمه‌ی «می‌تواند»، گویای تخییر است. ثالثاً، با شک در صلاحیت داوری یا دادگاه، باید به اصل کلی صلاحیت مرجع قضایی مندرج در اصل 159 قانون اساسی مراجعه کرد و مرجع قضایی را صالح به رسیدگی دانست.
منصرف از آنچه در خصوص ماهیت و مبنای شکل‌گیری شورای عالی فنی بیان شد. باید در نظر داشت که گاه اشخاص حقوق خصوصی، شرایط عمومی پیمان را پیوستِ قراردادِ خود می‌کنند. این نوع تسامح در انعقاد قرارداد، موجب می‌شود که مرجع حل اختلاف، شورای عالی فنی باشد. حال آنکه، شورای عالی فنی به صِرف توافق طرفین، خود را صالح به رسیدگی نمی‌‌داند. و علاوه بر «توافق طرفین» باید شروط «عمرانی بودن محل اعتبار طرح، عدم طرح موضوع اختلاف در مراجع قضایی بر اساس درخواست خواهان و عدم تسویه حساب نهایی و یا هرگونه توافق مبنی بر عدم ارجاع اختلاف به داوری» نیز وجود داشته باشد.
بنابراین، چنانچه خلافِ یکی از شروط مذکور احراز گردد، شورای عالی فنی از رسیدگی امتناع می‌کند. از دیگر سو، چنانچه خواهان به طور مستقیم اقدام به طرح دعوی نزد دادگاه نماید و دادگاه نیز قائل به تفسیرِ «اجباری بودن ماده 53» باشد؛ در این صورت خواهان باید نسبت به طرح دادخواست نزد شورای عالی فنی اقدام کند. حال آنکه، شورای عالی فنی نیز با احراز عدم صلاحیت خود به استنادِ عمرانی نبودنِ طرح، از رسیدگی امتناع می‌کند.
در این شرایط، پیشنهاد می‌شود خواهان ولو با علم یه اینکه شورای عالی فنی از رسیدگی امتناع خواهد کرد. ابتدائاً دعوای خود را نزد شورای عالی فنی طرح کند تا بتواند به استناد عدول کتبی شورای عالی فنی، نزد مراجع قضایی طرح دعوی نماید.
با این حال، در این فرض نیز ممکن است حتی با ارائه مستندات مکتوب دال بر امتناع شورای عالی فنی از رسیدگی، دادگاه به استناد ماده 459 قانون آیین دادرسی مدنی، اعلام نماید که خواهان به جای طرح ابتدایی دادخواست، باید تقاضای «نصب داور» را مطرح می‌کرد. در این صورت، راهکار پیشنهادی آن است که خواهان، به استناد امتناع شورای عالی فنی و با لحاظ اینکه این مرجع حل اختلاف صرفاً به دعاویی ناشی از قراردادهای عمرانی رسیدگی می‌کند. ابطال شرط داوری را از دادگاه درخواست نماید.
این یادداشت به قلم ضرغام نره ئی، به صورت اختصاصی جهت انتشار در سایت راوی حق نوشته شد.